EL PROYECTO DE LEY GENERAL PARA LA PROTECCIÓN Y GESTIÓN DE LAS TIERRAS PÚBLICAS

I.- ANTECEDENTES:

            En fecha 17 de marzo de 2014, el señor Presidente de la Cámara de Diputados, Dr. Manuel Santiago Godoy, remitió el Proyecto de Ley General para la Protección y Gestión de las Tierras Públicas a este Consejo a fin de que emita opinión al respecto.

            Según se encuentra previsto en el artículo 77 de la Constitución Provincial, el Consejo Económico Social de la Provincia es órgano de consulta de los poderes públicos, siendo el dictamen solicitado una de sus funciones de acuerdo a lo normado en el artículo 3° inciso 1 de la Ley N° 7784.

            A fin de analizar la cuestión, y de conformidad con el artículo 16 de la citada Ley, se conformó una Comisión de Tierras Públicas de carácter transitorio, integrada por los Consejeros representantes de la Cámara de Minería, Cámara de Comercio e Industria de Salta, I.P.P.I.S., Cámara Pymes de Orán/Metán, Foro Provincial de la Agricultura Familiar, CO.P.A.I.PA., Instituto Nacional de Tecnología Industrial, Asociación Miguel Ragone y la Sociedad Rural Salteña.

            El Proyecto a dictaminar, ha sido elevado para su tratamiento a la Cámara de Diputados, por el Poder Ejecutivo Provincial junto con una exposición de motivos, en la que se esgrimen como fundamentos:

- la necesidad de preservar y proteger las tierras públicas.

- establecer el fin que debe darse a esas tierras, (fines sociales, planes de vivienda, explotación racional de los recursos, generación de energías alternativas, reserva de la misma para preservación del medio ambiente, etc.)

-la creación de un único órgano administrativo con competencia en la materia, a fin de evitar superposiciones de órganos y programas con similares funciones.

-establecer un procedimiento de gestión más expeditivo para dar solución a situaciones postergadas.

Durante el transcurso de los trabajos de la Comisión de Tierras Públicas fueron invitados y escuchados el Senador Nacional, Dr. Rodolfo Urtubey; la Comisión de Legislación de la Cámara de Diputados de la Provincia, presidida por el Diputado Lucas Godoy; el Director General de Inmuebles de la Provincia, Dr. Esteban García Bes; el Director de Tierras Fiscales rurales y del Despacho del Fondo de Administración de Bienes de la Provincia, Dr. Martín Isasmendi y de la Dirección de Tierras Fiscales rurales, Ing. Miriam Ochoa.

 En primer término cabe señalar que la Constitución Provincial establece como atribución y competencia del Poder Legislativo “Legislar sobre tierras públicas de la Provincia, debiendo dictarse una ley general sobre la materia” (artículo 127, inc. 12 de la C.P.).

Sin embargo, existen a la fecha una serie de normas al respecto, sin que exista un único cuerpo normativo como lo indica la propia Constitución Provincial. Se puede citar entre ellas a las Leyes N° 705/57 y modificatorias, 1338, 6570, 6915, 7623, 7658, el Decreto N° 7655/72, debiendo tenérselas a todas ellas como antecedentes al presente proyecto en análisis.

II.- CONTENIDO:

El Proyecto de Ley se encuentra dividido en diez Títulos y cada uno de ellos, a su vez contiene una serie de Capítulos para su mejor ordenamiento.

En relación al Título I, Capitulo Único “Disposiciones Preliminares”, determina que será el régimen general de tierras públicas según lo previsto en el artículo 127 de la Constitución Provincial y que no podrán destinarse a otros fines que los previstos en la misma.

Asimismo, el Título II, Capítulo Único “Objeto y ámbito de aplicación”, establece que será de aplicación para todas las tierras del dominio privado del Estado Provincial, incluso a los de entidades autárquicas y Salta Forestal S.A., y fija las cuestiones que serán regladas por la misma.

Por su parte, el Título III, Capítulo Único “Finalidad de la Tierra Pública”, enumera los fines para los cuales podrá disponerse o afectarse las tierras públicas

Ahora bien, el Título IV, se encuentra dividido en tres Capítulos. El Capitulo I “Reglas y Procedimientos. De las Nulidades”, establece la nulidad absoluta de todo acto de administración o disposición que no observe lo previsto en esa norma y la responsabilidad personal de agentes y funcionarios intervinientes.

En el Capítulo II “De la Contratación”, determina para el caso de adquisición de tierras, la obligatoriedad de regirse por la Ley N° 6838 de Contrataciones de la Provincia y su reglamentación, con intervención previa de la Autoridad de Aplicación.

Al respecto, el Capítulo III “De la Compra Directa”, limita la invocación de lo previsto en el artículo 13, inciso h) de la Ley N° 6838, a los supuestos que se enumeran allí, prevé que deberá considerarse el valor de tasación que efectúe la Dirección General de Inmuebles, la afectación de dichos inmuebles y que esa modalidad de adquisición sólo podrá ser autorizada por el Poder Ejecutivo.

El Título V, se encuentra compuesto por cuatro Capítulos. El Capitulo I “Actos de Disposición. Disposiciones Generales”, prevé la necesaria intervención de la Autoridad de Aplicación en forma previa y de la autorización legislativa, esta última salvo los supuestos de las Leyes N° 1338 y 6570.

En lo que concierne al Capítulo II “De la Venta”, establece que el precio de venta no podrá ser inferior al de la tasación de la Dirección Gral. de Inmuebles y que le producido será administrado por la Autoridad de Aplicación con la finalidad establecida en la ley que la autorice.

A través del Capítulo III “Adjudicaciones con destino a casa habitación”, establece la aplicación de sus previsiones a aquellas adjudicaciones realizadas en el marco de la Ley N° 1338 y limita la cantidad de adjudicaciones por familia y persona y fija quienes no podrán ser adjudicatarios.

A su vez, el Capítulo IV “Adjudicaciones con Destino a la Explotación y Aprovechamiento de la Tierra”, prevé la sujeción a las Leyes N° 7658 y 6570, fija los criterios de selección de los proyectos productivos y quienes no podrán ser adjudicatarios.

El Título VI, en su Capítulo Único “Procedimiento Único de Regularización de la Tierra Pública”, fija el procedimiento, el que incluye la constatación in-situ por parte de la Autoridad de Aplicación, los legitimados, los requisitos para ser beneficiario, los informes necesarios a producirse, los efectos jurídicos que tal procedimiento tendrá en caso de proceder y de no proceder lo solicitado. Asimismo, prevé que las escrituras sean otorgadas gratuitamente a través de la Escribanía de Gobierno y autoriza a la Dirección General de Inmuebles a aprobar planos aún cuando las parcelas no cumplan las medidas mínimas establecidas por otra normativa.

Por su parte, el Título VII, en su único Capítulo I “Regularización voluntaria sobre inmuebles de Particulares”, crea un procedimiento de carácter voluntario para aquellos poseedores en condiciones de adquirir por prescripción en los términos del Código Civil, bienes inmuebles de particulares a fin de llegar a un acuerdo conciliatorio extrajudicial entre las partes. Determina quienes estarán legitimados para solicitar el procedimiento, la homologación por parte de la Autoridad de Aplicación en caso de arribar a un acuerdo y la confección de las escrituras traslativas de dominio en forma gratuita a través de la Escribanía de Gobierno. Asimismo, prevé la posibilidad de adquisición por parte del Estado Provincial para ser destinado a los ocupantes, y los efectos jurídicos que tendrá lo actuado en caso de no arribar a una solución. Por último, autoriza a la Dirección General de Inmuebles a aprobar planos aún cuando las parcelas no cumplan las medidas mínimas establecidas por otra normativa.

El Título VIII consta de dos Capítulos, el Capítulo I “Actos de Administración”, trata los requisitos, obligaciones y límites para el otorgamiento de concesiones de uso o explotación de tierras del Estado Provincial. Pena de nulidad absoluta aquellas concesiones que no se hagan de acuerdo a lo prescrito en la misma, y la confección de un registro a fin de controlar el cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios.

A su vez, el Capítulo II “Inventario”, pone en cabeza de la Autoridad de Aplicación la confección de un inventario que comprenda todas las tierras de titularidad de la Provincia, su situación jurídica y de hecho, el que deberá mantenerse actualizado, registrando a su vez todo acto de administración otorgado sobre las mismas.

Con respecto al Título IX, el mismo se divide en dos Capítulos. El Capítulo I “Prescripciones Adquisitivas sobre inmuebles del Estado Provincial”, instituye la previa intervención de la Autoridad de Aplicación y constatación in- situ sobre merito de la posesión y extensión, para la aprobación de planos preparatorios de prescripción por la Dirección General de Inmuebles de la Provincia, así como los efectos del mencionado plano.

Ahora bien, el Capítulo II “Autoridad de Aplicación”, faculta al Poder Ejecutivo a determinar la Autoridad de Aplicación y a otorgarle el carácter de entidad autárquica dotada de personalidad jurídica. Sin embargo, determina la competencia que tendrá la misma.

Por último, el Título X, en su Capítulo Único “Disposiciones Transitorias”, suspende por plazo de doce meses los procedimientos administrativos de aprobación de planos para prescripción de tierras públicas y los procesos judiciales sobre prescripción adquisitiva de las mencionadas tierras, por superficies mayores a 500 hectáreas, y deroga toda otra norma que se oponga a esta.

III.- CONSIDERACIONES:

El Consejo Económico Social de la Provincia de Salta (CESPS) comparte el propósito buscado a través del presente proyecto de Ley, en cuanto entiende que resulta sumamente necesario contar con un cuerpo normativo en los términos del artículo 127 inciso 12) de la Constitución Provincial que establezca con claridad los fines, el uso, y los procedimientos que deben regir las tierras del Estado Provincial.

En dicho sentido, resulta evidente que la superposición de normativas, competencias y facultades de distintos organismos genera un ámbito de confusión, que no permite asegurar los destinos, la protección, ni asegurar la administración transparente de los recursos del Estado.

Consecuentemente, se aprecia como positivo condensar en una única norma todo lo referido al procedimiento legal de adquisición, disposición, administración y utilización de las referidas tierras.

Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, cabe realizar algunas consideraciones sobre el proyecto acercado.

1.- Terminología.

En primer término, el CESPS considera que la utilización indistinta de los términos “tierras públicas” o “tierras fiscales” a lo largo del proyecto, según lo establece el artículo 3° del mismo, podría conllevar a equívocos, toda vez que claramente el proyecto se direcciona a las tierras fiscales o del dominio privado del Estado.

No escapa a este Consejo que el patrimonio del Estado es único, sin embargo la clasificación de Bienes del Dominio Público y Bienes del Dominio Privado, determina que los mismos tengan características diferentes y por lo tanto distinto tratamiento, en cuanto el interés protegido difiere en uno y otro. Por lo que parecería acertado unificar la terminología en el proyecto bajo análisis, utilizando el término “tierras fiscales”.

2.- Competencia.

Por otra parte, este CESPS estima pertinente que se incluya tanto en el artículo 4° inciso c), como en el artículo 70 del Proyecto, a la Ley Nacional N° 23302, toda vez que la misma prevé la adjudicación en propiedad a las comunidades indígenas, de tierras nacionales y/o provinciales en los términos allí previstos. En atención a las previsiones de dicha Ley Nacional, resultaría beneficioso que la Autoridad de Aplicación tuviera intervención directa en estos procesos a fin de evitar una nueva dispersión de competencias en distintos organismos públicos y garantizar así la manda Constitucional de los artículos 75 inc. 17) en el orden Nacional y 15 en el orden Provincial.

            3.- Destino de Fondos

            Con respecto al Título V, Capítulo II “De la Venta”, resulta necesario observar que no parecería acertado poner en cabeza de la Autoridad de Aplicación la administración del producido de las ventas de tierras, más aún en aquellos casos en los que el instrumento que autorice la enajenación prevea la finalidad para los que dichos fondos deben ser utilizados. Ello así, toda vez que el destino de los fondos que disponga el legislador en la ley que autorice la venta, podría ser totalmente ajena a las competencias de la Autoridad de Aplicación, y que de esta forma se distraerían recursos de la misma para cumplir con esa administración de fondos, dejando de ser un organismo con competencias específicas.

            4.- Valuación de Inmuebles

             Con respecto a las tasaciones a efectuarse a fin de determinar el precio de los inmuebles, tanto al momento de compras, como de ventas de tierras fiscales, este CESPS considera conveniente que tal tarea sea realizada por el Tribunal de Tasación de la Provincia y no por la Dirección General de Inmuebles como se encuentra previsto en el Proyecto en análisis

            5.- Desaliento a ocupaciones ilegales

            Analizando los Capítulos III y IV del Título V, referidos ambos a adjudicaciones con distintos destinos, este CESPS considera importante desalentar las ocupaciones ilegales y las tomas de terrenos, acciones que atentan contra el patrimonio e intereses del Estado Provincial. Teniendo ello en cuenta, se sugiere seguir lo oportunamente normado por Decreto N°4414/08, en el que se dispuso excluir expresamente de estos beneficios a quienes se encuentren incursos en contravenciones o infracciones de cualquier especie vinculadas con la ocupación ilegal de inmuebles públicos o privados.

            6.-Pequeños y Medianos Productores

            Por otra parte, si bien el artículo 21 del Proyecto prevé que las adjudicaciones con destino a su aprovechamiento productivo y su explotación racional deberán observar las prescripciones de la Ley N° 7658 y Ley N° 6570, parecería oportuno que cuando se hace mención a los pequeños y medianos productores se remita al concepto y relevamiento que determina la Ley N° 7658 respecto de los mismos, y se sume en dicho artículo la Ley N° 7789, asegurando de esta forma que las mencionadas leyes se complementen para arribar a una justa y equitativa adjudicación de las tierras.

            7.- Disposiciones Transitorias y Unidades Económicas

            Se advierte que en el Título X, Capítulo Único se suspenden todos los trámites administrativos de aprobación de planos para prescripción adquisitiva, lo que podría entenderse en función al inventario que debe hacer la Autoridad de Aplicación a fin de conocer el estado de las tierras fiscales. Sin embargo, el Proyecto también dispone la suspensión de los trámites judiciales, ya iniciados a la fecha de la norma, sobre prescripción adquisitiva respecto de tierras fiscales superiores a 500 hectáreas, sin especificar a qué fines, ni cuál sería la alternativa viable una vez cumplido el plazo o ante la decisión de no acogerse a los beneficios propuestos. Por lo que se recomienda la revisión de este punto, como también se sugiere modificar el límite de 500 hectáreas, a una remisión vinculada al concepto de  unidad económica, en atención a que esta varía sustancialmente según la región de la Provincia que se trate.

            8.-A la Luz del Plan Estrategico Salta 2030

            Ahora bien, analizando el proyecto a la luz del Plan de Desarrollo Estratégico Salta 2030 (PDES 2030), debe resaltarse que la Mesa de Concertación Sector Desarrollo Social, en su documento final, señaló como amenaza para el desarrollo de nuestra Provincia, la “falta de accesibilidad del Estado a tierras aptas para su urbanización” (pág. 68 PDES 2030).

            Por su parte, en el documento final de la Mesa de Concertación del Sector Agro-ganadero y Forestal, Subsector Ganadería y Lechería, se hizo referencia al problema de la tenencia precaria de la tierra por parte de los productores ganaderos, como una debilidad que dificulta las posibilidades de desarrollo (cfr. pág. 66 PDES 2030).

            Asimismo, en los análisis de FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) de los diferentes sectores productivos de la Provincia, se destaca la necesidad de realizar inversiones en mejoras prediales y tecnologías productivas, pero que estas son inviables en tierras cuyos poseedores carecen de regularización dominial.

            Consecuentemente, la regularización dominial de las tierras fiscales deviene en una condición necesaria y suficiente para el acceso al crédito, permitiendo la mejora de los predios rurales, a fin de obtener mayor rendimiento en las producciones regionales, favoreciendo a su vez el desarrollo socio- territorial de la Provincia, y el arraigo de los pobladores rurales.

            9.- Inventario

            En función de ello, es que este Consejo considera esencial concretar a la mayor brevedad el inventario sobre la situación actual vinculada a la ocupación de tierras fiscales y privadas, estableciendo un plazo mandatorio para ello, a fin de proceder en forma inmediata con la regularización ya descripta.

            10.Autoridad de Aplicación

            Ahora bien, respecto de la Autoridad de Aplicación es conveniente concretar su creación como ente autárquico en el mismo cuerpo normativo, estableciendo su estructura, forma de integración y competencias. En ese sentido, se recomienda que la estructura administrativa actual (en la que se superponen competencias), se fusione en ella, para no agregar un organismo más, en lugar de unificar los existentes, cuestión que cabe advertir no surge específicamente del articulado.

Asimismo, en función a las necesidades operativas que se contemplan en los mecanismos y procedimientos para la regularización de tierras, resulta fundamental se dote a la Autoridad de Aplicación de los recursos humanos y materiales necesarios para poder asegurar el cumplimiento de las tareas que se le asignan.

11.- Ley de Contrataciones de la Provincia

Por último, este CESPS entiende que, al establecer el Proyecto en análisis (artículo 7), la obligatoria sujeción a los procedimientos establecidos en la Ley N° 6838 de Contrataciones de la Provincia para todo acto de compra-venta de tierras por o para la Provincia; y al limitar en forma taxativa, los supuestos que encuadran como “urgencia” a los fines de habilitar la procedencia del artículo 13 inc. h) de contratación directa (artículo 8 del Proyecto), se acota la discrecionalidad de los poderes públicos al momento de adquirir o vender tierras, lo que sin lugar a dudas devendrá en mayor transparencia en estos temas.

            12.-Conflictos entre Particulares

En relación al Título VII, Capitulo I que establece un procedimiento de regularización voluntaria sobre inmuebles de particulares, el CEPS estima que  siendo esta una instancia voluntaria de solución de conflictos en el que la Autoridad de Aplicación intentará conciliar los intereses de las partes, podría resultar beneficiosa a fin de agilizar los tiempos para la regularización dominial. Más aún teniendo en cuenta que dicha instancia no resulta obligatoria de ser agotada previa a la acción judicial, sino que brinda una herramienta más a los particulares que estén dispuestos a intentar una solución amistosa del conflicto.

            13.-Juzgado de Derechos Reales

            Se sugiere al Poder Legislativo analizar la conveniencia de crear un Juzgado con competencia específica en Derechos Reales, que entienda exclusivamente en estos temas.

IV.- CONCLUSIÓN:

            En atención a lo expuesto, este Consejo Económico Social de la Provincia de Salta considera positivo el debate legislativo del Proyecto de Ley General para la Protección y Gestión de las Tierras Públicas objeto del presente análisis, solicitando sean receptadas las consideraciones vertidas en el presente.